1. Quelle a été en 2018 la contribution de l'IGAS à la transformation de l'action publique ?
L'IGAS a poursuivi en 2018 sa mission qui est de contribuer à une action publique plus efficace, plus juste et mieux comprise à la fois des professionnels qui la mettent en oeuvre et des usagers qui en sont la raison d'être.
Les travaux de l'IGAS procèdent essentiellement des saisines des ministres sous l'autorité desquels elle est placée, ou du Premier ministre. Certains résultent aussi du programme d'activité dont l'IGAS se dote chaque année ; celui-ci permet de traiter "à froid" certains sujets de fond et de maintenir une activité de contrôle détachée des situations de crise.
L'année 2018 illustre bien quelques grands secteurs d'intervention de l'IGAS. _Nous pouvons retenir d'abord un ensemble de travaux de contrôle ou d'évaluation, visant à assurer le bon fonctionnement de services publics qui ont un impact direct sur la protection des populations ou leur qualité de vie : accompagnement des enfants handicapés à l'école; protection des populations contre certains effets des produits phytosanitaires; promotion de la santé au travail; protection de l'enfance; maîtrise des risques sanitaires en matière de médicament; bon fonctionnement des hôpitaux; lutte contre la maltraitance dans les établissements accueillant des personnes âgées ou handicapées; indemnisation des arrêts de travail; etc.
Le contrôle de l'emploi des ressources collectées par certaines associations par appel à la générosité publique s'est poursuivi, dans l'intérêt des donateurs autant que des bénéficiaires de cette générosité, fondée sur la confiance et la transparence.
L'IGAS a réalisé des enquêtes en urgence, dans des situations de crise (comme dans le cas du Samu de Strasbourg) mais aussi des travaux de réflexion et de prospective à plus long terme (par exemple dans le cadre du rapport public thématique sur le sujet "Handicaps et emploi" publié prochainement).
Nous avons traité de sujets de société (la fin de vie; le congé de paternité et le congé parental; l'autisme; l'adoption; la régulation du secteur des VTC) et de sujets techniques qui comptent dans l'accès effectif des personnes à leurs droits : déploiement du tiers-payant pour les soins médicaux en ville, organisation des transports d'organes destinés à être greffés, conditions de recours à l'aide sociale pour l'hébergement de personnes âgées en EHPAD, organisation des appels pour les secours d'urgence, protection sociale des artistes-auteurs.
Et comme en 2017, nous avons fourni un appui à de nombreuses réformes : par exemple, pour préparer la loi de transformation du système de santé (notamment en ce qui concerne les ressources humaines de l'hôpital et l'accès aux soins), pour accompagner la mise en place des nouveaux "opérateurs de compétences" dans le champ de la formation professionnelle, pour coordonner les travaux de concertation relatifs au grand âge, ou encore pour lancer un projet innovant en matière d'insertion de personnes en grande précarité.
Enfin, l'IGAS est régulièrement engagée dans l'exercice de responsabilités managériales et opérationnelles, dans le cadre notamment du management de transition d'hôpitaux en grande difficulté.
Nos échanges avec les responsables d'inspections générales à l'étranger ou d'organismes comparables montrent bien la singularité du positionnement de l'IGAS. Elle tient d'abord à l'étendue de ses champs d'intervention, qui est sans équivalent : elle permet de décloisonner les analyses, de transposer par exemple un outil d'analyse des risques du secteur industriel au contexte propre à une agence sanitaire, ou de tirer les enseignements de la politique de prévention des risques professionnels pour repenser la fonction de prévention en protection de l'enfance.
La singularité de l'IGAS par rapport à ses homologues étrangers tient également à l'étendue de ses objets d'investigation : tandis que plusieurs pays comptent par exemple des inspections spécialisées dans la qualité des soins, l'IGAS doit se pencher à la fois sur la qualité de service aux usagers, sur la conformité juridique et comptable des opérations de tel ou tel établissement, sur l'adéquation des modes de gouvernance et l'efficience de leur gestion. Cela conduit à appréhender de manière globale la qualité de l'action publique, en intégrant les tensions qui peuvent exister dans un contexte de ressources nécessairement limitées.
2. Par son fonctionnement et ses ressources humaines, comment se situe l'IGAS face aux défis que doit relever l'administration publique du XXIème siècle?
L'IGAS présente des particularités dans le paysage administratif français, au regard de son organisation et de ses ressources humaines. Je les rappelle car elles me semblent très cohérentes avec ce qui est recherché aujourd'hui pour l'administration publique :
- la diversité des profils des inspecteurs, qui sont issus des trois fonctions publiques, grâce à diverses voies d'accès permettant d'accueillir des cadres de haut niveau, de toutes générations, à différents moments de leur vie professionnelle;
- l'organisation interdisciplinaire de ses missions, en cohérence avec cette diversité professionnelle et avec la nature des sujets traités;
- un travail en équipe s'organisant de manière autonome, avec des lignes hiérarchiques courtes et un système collégial de relecture par les pairs qui permet une confrontation d'analyses au-delà de l'équipe investie (il est à ce titre complémentaire de la signature individuelle des inspecteurs) et assure le respect des exigences de qualité des rapports;
- des allers-retours des membres du corps entre les fonctions d'inspection et les postes de responsabilité du secteur public (essentiellement social), qui leur permettent de rester connectés aux réalités du terrain et d'insérer cette expérience opérationnelle dans l'exercice des missions de l'Inspection générale, dans un cadre déontologique renforcé. Ces allers-retours sont féconds, individuellement et collectivement.
3. Quel est le parcours professionnel des inspecteurs qui rejoignent l'IGAS ?
Le corps de l'IGAS est constitué de professionnels, de toutes générations, issus des trois fonctions publiques (des femmes pour 43 % d'entre eux) : administrateurs civils ou ingénieurs de l'État, inspecteurs du travail, actuaires passés par le contrôle des assurances, médecins et pharmaciens de santé publique, directeurs d'hôpitaux ayant eu généralement la responsabilité de grands établissements, praticiens hospitaliers ayant exercé des fonctions managériales, administrateurs des collectivités territoriales, etc. Quelques-uns ont une expérience en entreprise.
Au cours de l'année 2018 par exemple, nous ont rejoints successivement : une fonctionnaire de la Commission européenne, une pharmacienne inspectrice de santé publique ayant exercé dans le domaine de la veille sanitaire, une directrice du travail ayant exercé de nombreuses responsabilités au niveau national et territorial au service des politiques du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, un praticien hospitalier spécialiste des maladies infectieuses et tropicales qui s'est notamment investi dans la recherche vaccinale, une directrice des soins d'un grand groupe hospitalier qui a débuté sa carrière comme infirmière puis exercé les responsabilités d'encadrement dans différents hôpitaux, un administrateur général aguerri au raisonnement juridique éprouvé en particulier au Conseil d'État, une magistrate, présidente de chambre à la Cour d'appel d'Orléans ayant construit son parcours professionnel autour du droit économique et social, un médecin général de santé publique ayant une expérience territoriale complète ainsi qu'une expérience de l'enseignement à l'École des Hautes Études en Santé publique, ainsi qu'un directeur d'administration centrale spécialiste de gestion des moyens. La même démonstration pourrait être faite sur les années précédentes.
Cette diversité est obtenue grâce aux différentes voies d'entrée à l'IGAS : il y a les intégrations dans le corps au tour extérieur de professionnels (fonctionnaires ou non) en cours de carrière (cela représente près d'un tiers des effectifs du corps), l'accueil en détachement pour quelques années ou sur des emplois d'inspecteurs en service extraordinaire pour 5 ans. Ces recrutements, temporaires ou définitifs, permettent à l'IGAS de renouveler les compétences mobilisables et d'intégrer des expériences opérationnelles indispensables à l'exercice de ses missions - avec une grande vigilance dans la prévention des conflits d'intérêts inscrite dans notre charte de déontologie.
Ces diverses voies d'accès contribuent en retour au développement professionnel des cadres publics, qui voient dans un passage à l'IGAS la possibilité d'élargir leur connaissance des politiques sociales, d'y découvrir des méthodes de travail et de prendre du recul. Les nombreuses candidatures reçues donnent d'ailleurs un aperçu intéressant de la haute fonction publique : un engagement, des valeurs marquées, l'intelligence des situations, et une humilité acquise dans l'élaboration de compromis et dans la recherche de réponses à des problématiques sociales complexes.
Les inspecteurs recrutés à la sortie de l'ENA - qui représentent la moitié du corps de l'IGAS - reflètent aussi cette ouverture. Sur les 16 inspecteurs ainsi recrutés au cours des cinq dernières années, la moitié est issue du concours interne ou du troisième concours ouverts aux cadres déjà expérimentés du secteur public ou du secteur privé. On n'arrive pas à l'IGAS par hasard.
Les équipes de mission réunissent sur un même sujet des spécialistes et des non-spécialistes, à même de remettre en question certaines certitudes, des jeunes inspecteurs, qui sont en phase avec les évolutions de la société et portent un regard neuf sur certaines problématiques sociales, et des inspecteurs plus expérimentés, qui apportent une mémoire de l'action publique ainsi qu'une connaissance pratique du management et de la conduite du changement. Cette mixité est nécessaire pour évaluer de manière juste et formuler des recommandations pertinentes.
4. Une dynamique de transformation des administrations et de leurs relations avec la société est engagée. Quels sont les enjeux pour l'IGAS ?
L'interrogation des organisations est toujours salutaire et cette dynamique vaut aussi pour l'Inspection générale et ses modalités de travail. De fait, l'IGAS s'est donné quelques axes de progrès, par exemple : faciliter la lecture et l'appropriation de ses travaux dans une logique d'aide à la décision, formaliser la "gestion électronique des documents et de l'information" et adapter ses procédures et outils de travail en cohérence avec la transformation numérique des organisations.
Un autre sujet d'attention est le recueil des perceptions et attentes des usagers d'un service public. L'affirmation de la voix des usagers est une tendance irréversible de ces dernières années dans laquelle nous avons choisi de nous inscrire. L'IGAS s'efforce, dans ses missions, d'entendre ce que les personnes concernées ont à dire, de donner la parole à ceux qui ne la prennent pas, en la mettant bien sûr en regard d'autres sources et d'autres analyses. C'est une exigence tout particulièrement s'agissant de publics fragiles.
L'invisibilité a un coût démocratique, comme l'a bien analysé Pierre Rosanvallon notamment dans son récent ouvrage Notre histoire intellectuelle et politique mais aussi dans le regard qu'il a porté sur la crise sociale de cet hiver. Il souligne ainsi la nécessité de trouver des processus destinés à ce que la société se connaisse mieux, des formes de "représentation narrative" permettant de rendre présentes des réalités sociales qui sont absentes du débat public. Une institution comme l'IGAS, avec beaucoup d'autres, notamment du monde académique, peut y contribuer. D'autres pays sont plus avancés dans cette voie et nous pouvons apprendre d'eux. Le rapport public thématique 2019 de l'IGAS, portant sur le thème "Handicaps et emploi", dont le format a été complètement repensé et adapté au numérique, fera une place importante à ces points de vue d'usagers.
5. Dans leurs missions, les inspecteurs agissent souvent comme des "tiers de confiance" entre les différents acteurs. En quoi cela peut-il faciliter les réformes et leur évaluation ?
Les résistances à une réforme peuvent être fortes, les équilibres difficiles à trouver, les négociations longues et démultipliées auprès de nombreux acteurs; cela peut créer du découragement, un sentiment d'impuissance ou d'immobilité tant parmi les citoyens que parmi les fonctionnaires. L'action réformatrice exige une solide relation de confiance entre les ministres et leurs administrations centrales et territoriales, entre l'État et ses partenaires, et une bonne prise en compte des difficultés pratiques. L'IGAS intervient, dans ce contexte, comme un véritable "tiers de confiance". Tel fut le cas par exemple, en 2018, pour la réforme du financement des EHPAD et pour la réforme relative aux transports des patients hospitalisés.
S'assurer que les ressources publiques sont utilisées conformément aux objectifs pour lesquelles elles ont été consenties et aux conditions qui étaient posées, que les interventions publiques ne nourrissent pas des appareils administratifs mais produisent des résultats perceptibles, que la règle de droit est intelligible et respectée, ces missions, l'IGAS se doit de les exercer en toute indépendance.
Les ministres sous l'autorité desquels est placée l'IGAS attendent de nous cette liberté d'analyse et de proposition. Elle garantit leur bonne information et leur capacité à faire des choix en connaissance de cause. Elle permet la construction de compromis interministériels. Elle confère à une mission la capacité, en situation de crise, de rassembler les parties autour de ses conclusions, d'apporter des faits et des analyses raisonnées dans des échanges parfois passionnés.
Cette indépendance est enfin un élément clé de la confiance dans l'action publique : les citoyens ont besoin d'avoir confiance en la capacité des administrations à se remettre en question. La publication d'un grand nombre de nos rapports (70 rapports publiés en 2018; 195 sur les trois dernières années), reflet d'une volonté de transparence, y contribue, tout en préservant le temps nécessaire à la préparation des décisions.
Le Premier ministre, dans sa circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations, a indiqué sa volonté d'assortir désormais chaque loi d'indicateurs d'impacts; cela impliquera un travail d'évaluation. Il en va de même de l'intention du gouvernement de donner plus de place à l'expérimentation : celle-ci permet en effet de redonner aux acteurs sur le terrain des capacités d'adaptation et d'innovation, de dépasser certains blocages, de fiabiliser de nouvelles organisations avec des acteurs volontaires dynamiques; le développement de l'expérimentation nécessitera une capacité de pilotage des administrations au niveau central et local, mais aussi une capacité d'évaluation reconnue.