rSa / Un an après le vote de la loi - Martin Hirsch à Poitiers

Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté - 01/12/2009 06:30:00

rSa : un an après la promulgation de la Loi
Focus sur :
La mise en oeuvre du contrat unique d'insertion : simplifier les contrats aidés
L'application de la loi du 1er décembre 2008 : 100% de textes d'application pris dans les délais
Un accompagnement renforcé et rénové pour les bénéficiaires du rSa
Droits connexes : sortir de la logique de statut
Un comité d'évaluation pour mesurer les effets du rSa et suivre sa mise en oeuvre
Montée en charge du rSa : point au 1er décembre 2009
L'ouverture du rSa aux jeunes actifs en 2010

Mardi 1er décembre 2009, Martin Hirsch Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté se rendra à Poitiers, un an jour pour jour, après la promulgation de la Loi créant le revenu de Solidarité active (rSa) et réformant les politiques d'insertion.

Il se rendra à 9h30 au chantier d'insertion INSERSUD, pour y rencontrer des bénéficiaires du rSa en contrat aidé expérimental.

Il visitera par ailleurs à 10h30 les locaux de la Caisse d'Allocations Familiales à Poitiers.

La mise en oeuvre du contrat unique d'insertion : simplifier les contrats aidés
A quoi sert le contrat unique d'insertion (CUI) ?
A partir du 1er janvier 2010, le contrat unique d'insertion est mis en place en métropole.
Il simplifie l'architecture des contrats aidés en créant un nouvel outil d'insertion plus simple pour les employeurs, plus équitable pour les salariés et plus performant pour les politiques publiques.
Avant la mise en place du CUI, il existait quatre contrats aidés distincts selon le secteur d'activité de l'employeur et le statut du bénéficiaire :
- contrat d'avenir (CAV) ;
- contrat d'insertion revenu minimum d'activité (CIRMA) pour les bénéficiaires des minima sociaux ;
- contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) ;
- contrat initiative emploi (CIE) pour les autres publics prioritaires des politiques publiques de l'emploi.

Cette situation était source de complexité pour les employeurs et de stigmatisation pour les bénéficiaires de minima sociaux. La loi du 1er décembre 2008 créant le rSa et réformant les politiques d'insertion rationalise tous ces dispositifs en créant le contrat unique d'insertion.

Concrètement :
- le CAV et le CIRMA sont supprimés ;
- Le CUI reprend en les améliorant les dispositions du CAE dans le secteur nonmarchand et du CIE dans le secteur marchand ;
- L'Etat et le département disposent ainsi d'un instrument unique, par secteur, quel que soit le statut du bénéficiaire.

De plus, le contrat unique d'insertion apporte comme avancées majeures, les possibilités :
- De cumuler un emploi en contrat aidé avec le revenu de solidarité active. Point essentiel, cette mesure permet aux personnes en contrats aidés de disposer d'un complément de revenu auquel elles n'avaient pas droit avec le RMI ;
- De moduler la durée du contrat et du temps de travail : la durée de travail du contrat d'avenir était fixée à 26 h. Cette rigidité pouvait constituer un frein à
l'amélioration des revenus des personnes ;
- D'effectuer une période d'essai dans une entreprise sans perdre son contrat aidé,
- De réaliser des périodes d'immersion afin d'acquérir une meilleure connaissance du milieu de l'entreprise ;
- D'évaluer les actions de l'employeur en matière d'insertion professionnelle pour éviter les voies de garage ou les effets d'aubaine ;
- D'un meilleur accompagnement professionnel individuel par le service public de l'emploi ainsi que des actions de formation ou de validation des acquis pour un retour à l'emploi ;
- D'une plus grande souplesse en matière de renouvellement notamment à destination des publics âgés de plus de 50 ans ou les adultes handicapés ou les personnes pour lesquelles une action de formation est en cours.

Des expérimentations pour simplifier l'accès aux contrats de travail aidés
La loi de finances pour 2007 a autorisé les départements à mettre en oeuvre des expérimentations destinées à simplifier l'accès aux contrats de travail aidés.
Dans ce cadre, 11 départements1 ont eu recours à des formes plus souples de contrats aidés et ont mis en oeuvre des modalités innovantes d'accompagnement, préfigurant ainsi la mise en oeuvre du contrat unique d'insertion.
Cela s'est concrètement traduit par :
- Une exigence forte de pérennisation, d'emploi durable, majoritairement à temps plein pour procurer un réel gain de ressources ;
- La mise en place de référents dédiés, interlocuteurs uniques pour l'employeur et le salarié ;
- Le développement d'un véritable accompagnement dans l'emploi, adapté aux besoins du salarié, pour éviter les ruptures anticipées de contrats ;
- Le développement de la formation pour privilégier les retours à l'emploi ;
- La désignation systématique de tuteur au sein de l'entreprise.

A titre d'exemples :
La Réunion a crée un « CUI Pro » adossant au contrat aidé un contrat de professionnalisation : 700 personnes ont ainsi été formées en alternance.
La Haute-Corse et l'Aude ont adopté une approche sectorielle, en mettant en place des contrats aidés expérimentaux dans des secteurs en développement sur leur territoire : l'aide à domicile, les établissements sociaux et médico-sociaux, l'agriculture, l'économie sociale et solidaire ou l'entretien de l'environnement.
L'Isère a pour sa part axé son expérimentation sur la souplesse du temps de travail, celui-ci s'adaptant tout au long du parcours d'insertion du bénéficiaire.
En 2008, 7323 contrats expérimentaux ont été signés dans les onze départements expérimentateurs. Entre le 1er janvier et le 22 novembre ce sont 9066 contrats expérimentaux qui ont été signés.

1 Aude, Bouches-du-Rhône, Haute-Corse, Isère, Marne, Meurthe-et-Moselle, Réunion, Rhône, Territoire de Belfort, Savoie et Vienne.

L'application de la loi du 1er décembre 2008 : 100% des mesures d'application prises dans les délais
La mise en place de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (rSa) et réformant les politiques d'insertion a été exemplaire, comme l'a souligné la commission des affaires sociales du Sénat2.

Un an après l'entrée en vigueur de la loi et 6 mois après la mise en place du rSa, chacun des sept décrets a été pris dans les délais prévus par le législateur.
Les principales mesures d'application de la loi ont été prises dans le décret du 15 avril 2009.

Le décret du 20 mai 2009 relatif à la mesure de la pauvreté a défini un tableau de bord de 36 indicateurs permettant de suivre l'évolution de la pauvreté dans plusieurs dimensions. Sur ce fondement, le gouvernement a remis le 17 octobre 2009 un rapport sur le suivi de l'objectif de baisse d'un tiers de la pauvreté en cinq ans. Cet engagement a été pris par le Président de la République le 17 octobre 2007, à l'occasion du vingtième anniversaire de la journée mondiale du refus de la misère. Un rapport de suivi sera remis chaque année comme le prévoit la loi.

Le décret du 18 juin 2009, qui définit les modalités d'échanges de données et de coordination entre les organismes intervenant dans le dispositif rSa, et le décret du 29 juillet 2009, qui traite de la situation particulière des auto-entrepreneurs, viennent compléter ces dispositions.

Le décret qui permet de reconnaître légalement la situation des associations sur le modèle des communautés Emmaüs a été pris le 14 juillet 2009.

Le décret relatif au contrat unique d'insertion qui doit être mis en oeuvre le 1er janvier 2010, est paru le 26 novembre 2009.

Les dispositions concernent l'application de la loi en Outre-mer seront effectives au plus tard au 1er janvier 2011.

Par ailleurs, les conventions qui doivent être conclues entre les partenaires locaux du dispositif rSa pour assurer son bon fonctionnement auront été signées dans la quasitotalité des départements à fin 2009 :
- Conventions de gestion entre le conseil général et les organismes payeurs (Caisses d'Allocations Familiales et Mutualités Sociales Agricoles) : ces conventions définissent les conditions de gestion de l'allocation rSa : ouverture de droit, versement, recouvrement, etc.
- Conventions « d'orientation » engageant les partenaires locaux (conseil général, CAF, MSA, Pôle emploi etc.) autour de l'accueil et l'accompagnement des bénéficiaires du rSa.

2 Communication de la présidente de la commission des affaires sociales du 27 octobre 2009 sur le contrôle de l'application des lois.

Le pacte territorial d'insertion signé dans les 2/3 des départements d'ici juin 2010

Afin de mieux coordonner la multiplicité des acteurs intervenant en matière d'insertion à l'échelle d'un département, la loi du 1er décembre 2008 prévoit également la signature de pactes territoriaux pour l'insertion (PTI). A l'initiative du Conseil général, ces pactes associent l'Etat, la Région, le Service public de l'emploi, les Centres Communaux d'Action Sociale (CCAS) et les Centres Intercommunaux d'Action Sociale (CIAS), les associations de lutte contre l'exclusion, les structures d'insertions par l'activité économique, les organismes consulaires et les organisations syndicales. Ils programment les moyens d'insertion et répartissent les tâches entre les différents acteurs.

Enfin, dans la continuité de la démarche de concertation engagée à l'occasion de la construction du rSa, des échanges réguliers ont lieu avec les collectivités territoriales et les opérateurs du rSa, notamment à travers un comité de pilotage et une réunion rassemblant l'ensemble des départements à un rythme mensuel.

Cette démarche permet des ajustements en temps réel des dispositifs, au plus près de la réalité des acteurs de terrain.

L'application de la loi en quelques chiffres
7 décrets d'application publiés
88 conventions d'orientation et d'accompagnement signées entre les partenaires du rSa à fin 2009
70 pactes territoriaux d'insertion mis en place d'ici juin 2010

Un accompagnement renforcé et rénové pour les bénéficiaires du rSa
Le rSa a créé de nouveaux droits et s'est accompagné parallèlement d'un renforcement des devoirs de l'ensemble des acteurs : les bénéficiaires, l'Etat, le service public de l'emploi, les collectivités territoriales. La loi du 1er décembre 2008 inscrit prioritairement l'accompagnement des bénéficiaires du rSa qui ne travaillent pas ou qui disposent de faibles ressources dans une dimension professionnelle. Cependant, lorsque des difficultés, notamment en matière de logement ou de santé, empêchent la personne de rechercher activement un emploi, elle est orientée vers un accompagnement social.

La mise en place de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires du rSa s'est traduite dans le département par la création de dispositifs innovants s'appuyant sur un renforcement des partenariats entre les acteurs de l'insertion et le service public de l'emploi.

L'orientation peut par exemple être réalisée par un binôme associant un travailleur social et un conseiller en insertion professionnelle (Dans la Vienne, le Gard, l'Hérault ou le Cantal par exemple) afin de réaliser un bilan social et professionnel de la situation des bénéficiaires.

Des départements (comme la Côte d'Or, la Meurthe et Moselle, la Loire-atlantique ou les Pyrénées Orientales) ont mis en place des plateformes uniques d'accueil rassemblant la CAF, des travailleurs sociaux et des conseillers Pôle Emploi. Cette organisation permet au bénéficiaire d'ouvrir droit au rSa et d'être orienté vers un accompagnement adapté en un même lieu et une même journée. Ces démarches pouvaient prendre plusieurs semaines dans le dispositif RMI.

L'accompagnement vers l'emploi est confié dans tous les départements à Pôle Emploi. 40 conseils généraux ont signé une convention spécifique avec Pôle Emploi pour mettre en place un accompagnement renforcé pour les bénéficiaires du rSa. Par ailleurs, 32 départements font également appel à des organismes de placement privés.
L'accompagnement social est quant à lui assuré par les travailleurs sociaux des conseils généraux et des centres communaux et intercommunaux d'action sociale.
Enfin, un nouvel outil permet de lever les freins à la reprise d'activité : il s'agit de l'aide personnalisée au retour à l'emploi (APRE). L'APRE permet de prendre en charge les dépenses immédiates occasionnées par un nouveau travail : faire garder ses enfants, se rendre sur son lieu de travail, se loger etc. L'APRE s'adresse aux bénéficiaires du rSa disposant de faibles ressources ; elle est débloquée en quelques jours et son montant dépend des besoins de la personne.

Droits connexes : sortir de la logique de statut
En se substituant aux minima sociaux existants, le rSa a permis de sortir de la logique du statut et des risques de trappe à inactivité créées par la perte des prestations et des aides connexes qui y étaient associées. Les aides complémentaires (CMU, exonération de taxe d'habitation, de la redevance audiovisuelle...) sont désormais déterminées à partir des ressources de la famille en supprimant les références au statut.

Ainsi, la loi du 1er décembre 2008 pose comme principe :
- que le montant du rSa lui-même n'est jamais pris en compte dans les ressources à déclarer pour les prestations sociales et fiscales (CMU, prestations familiales sous conditions de ressources, impôts) ;
- que le fait de bénéficier du rSa ne rend pas systématiquement éligible à des droits connexes ou à des dégrèvements fiscaux, pour lesquels les autres ressources (revenus d'activité, revenus de l'épargne) doivent toujours être prises en compte.
Cette réforme garantit que, pour une personne qui travaille, le gain de rSa qui complète les revenus professionnels est toujours nettement supérieur aux impôts locaux dus au titre de ces revenus.

En complément de ces dispositions nationales, une mission a été confiée par le Premier Ministre à la Sénatrice Sylvie Desmarecaux sur l'harmonisation des aides sociales attribuées par les organismes et les institutions locales.

Cette mission a conduit à l'adoption d'une déclaration commune de principes et à la diffusion d'un guide à destination des décideurs publics pour les aider dans l'adaptation de leurs aides.
Dans la continuité des principes énoncées par la déclaration commune, il est nécessaire que ces aides soient prioritairement attribuées en fonction des ressources et des charges des personnes pour ne pas entraîner de discrimination liée à un quelconque statut du demandeur.

Un comité d'évaluation pour mesurer les effets du rSa et suivre sa mise en oeuvre
Avant l'entrée en vigueur du rSa sur l'ensemble du territoire métropolitain, le 1er juin 2009, 33 départements avaient expérimenté le rSa. Un Comité d'évaluation de ces expérimentations avait été mis en place pour mesurer leurs effets, notamment en matière de retour à l'emploi.

Poursuivant cette démarche, la loi du 1er décembre 2008 prévoit qu'un Comité indépendant d'évaluation et de suivi du rSa sera institué. Il a été installé le 15 septembre 2009 et s'est réuni à plusieurs reprises depuis cette date.
Il comprend des représentants des départements, de l'Etat, de la CNAF et la CCMSA, de Pôle emploi, des allocataires du rSa, des associations de lutte contre l'exclusion et des personnalités qualifiées reconnues pour leur valeur scientifique. Il existe également une formation élargie du Comité qui associe aux membres précités les partenaires sociaux, des Parlementaires, un maire et le président du Conseil national de l'insertion par l'activité économique.

François Bourguignon, directeur de l'Ecole d'Economie de Paris, préside le Comité d'évaluation.
Le Comité a pour but de préparer les travaux d'une conférence nationale qui doit se tenir avant fin 2011 et qui doit évaluer la performance du rSa en matière de lutte contre la pauvreté et d'incitation à la reprise d'activité. Elle devra également établir le coût du dispositif et analyser les conséquences de celui-ci sur le recours au temps partiel dans les secteurs marchand et non marchand.

La conférence doit enfin évaluer la performance des autres dispositifs de lutte contre la pauvreté et d'incitation à la reprise d'activité, comme la prime pour l'emploi.

Le Comité remettra au Parlement et au Gouvernement d'ici fin décembre 2009 un rapport intermédiaire qui fera un premier point sur la mise en oeuvre du rSa, sa montée en charge, et décrira la feuille de route que le Comité s'est fixé.

Montée en charge du rSa : point au 1er décembre 2009
La montée en charge du revenu de Solidarité active peut être suivie selon 3 indicateurs : le nombre de dossiers déposés, le nombre de droits ouverts, les sommes versées aux allocataires.

Le nombre de dossiers déposés
A la fin du mois d'octobre 2009, plus de 1,1 million de demandes3 ont été recensées par les Caisses d'Allocations Familiales. Durant tout le mois d'octobre, comme pour le mois de septembre, 30 000 demandes nouvelles ont été formulées chaque semaine. Cela confirme donc toujours une forte attente et un rythme soutenu de dépôts de dossiers.

Le nombre de droits ouverts
Au titre du mois de septembre, 1,26 millions de foyers ont perçu du rSa socle (ex RMIAPI) durant le mois d'octobre. Parmi eux, 15 % sont allocataires du rSa majoré (ex API) qui accorde un supplément de revenu aux parents célibataires qui élèvent seuls un ou plusieurs enfants en bas-âge. La progression du nombre de foyers recevant du rSa socle a été de +4,4 % entre juin et septembre.

Cette hausse est un effet de la crise et une conséquence de la dégradation du marché de l'emploi : entre juin 2008 et juin 2009, la hausse annuelle du nombre de bénéficiaires du rSa socle (comparés aux allocataires RMI/API) est de 4 %, soit un niveau comparable à ceux observés lors des précédentes périodes de hausse, 2003 ou 2005.

La hausse se poursuit entre juin et septembre, alors que le 3ème trimestre correspondait habituellement à un trimestre de baisse du nombre d'allocataires du RMI/API. Ainsi, la hausse du chômage au premier trimestre 2008, se traduit depuis le premier trimestre 2009 par une hausse du nombre d'allocataires du rSa socle, liée pour partie aux fins de droit aux indemnités chômage.

Toujours au titre du mois de septembre, s'ajoutent 370 000 foyers auxquels de nouveaux droits ont été ouverts et à qui le rSa a effectivement été versé en octobre en complément de revenus du travail.
Ils étaient 371 000 en août, 337 000 en juillet et 281 000 au mois de juin.

Dans les Caf, le rythme des entrées des nouveaux bénéficiaires est en augmentation en septembre : +78 000 contre +59 000 en août.
En revanche, le nombre de sorties du dispositif est élevé en septembre (+76 000 contre +23 000 en août), principalement parce que les 280 000 nouveaux allocataires inscrits en juin rendaient pour la première fois en septembre leur déclaration trimestrielle de ressources et que les revenus d'un grand nombre d'entre eux ont dépassé le plafond d'éligibilité au rSa. Il y a eu des « sorties par le haut » du revenu de solidarité active pendant cette période. Il est trop tôt pour dire si c'est un phénomène saisonnier qui se reproduira d'année en année ou si c'est un phénomène transitoire. Les sorties devraient revenir à un niveau plus faible en octobre, car le nombre des nouveaux allocataires du rSa devant renvoyer leur déclaration trimestrielle de ressources en octobre est plus faible.
3 En septembre, les CAF n'excluent pas qu'il puisse y avoir de l'ordre de 15 à 25% d'erreurs de comptage.

Les sommes versées aux allocataires
De juin à septembre, le montant moyen versé aux allocataires du rSa sans activité professionnelle est de 422 euros par mois. Les foyers auxquels de nouveaux droits ont été ouverts, quant à eux, perçoivent en moyenne chaque mois 157 euros, en complément de leurs revenus d'activité professionnelle. Le montant versé globalement aux nouveaux allocataires du rSa, en complément de leurs revenus d'activité, est de 406 millions d'euros entre juin et octobre. Pour le seul mois d'octobre, 100 millions d'euros ont été versés à ces nouveaux allocataires.

L'ouverture du rSa aux jeunes actifs en 2010
Lors de son discours du 29 septembre dernier, en Avignon, le Président de la République, a annoncé l'extension du rSa aux jeunes de moins de 25 ans, dès lors que ces derniers ont exercé une activité professionnelle. Cette mesure faisait partie des propositions du livre vert « Reconnaître la valeur de la jeunesse », synthèse des travaux de la Commission de concertation sur la politique de la jeunesse qui a réuni l'ensemble des acteurs concernés de mars à juillet 2009.

Cette extension du périmètre du rSa viendra mettre fin à une injustice : un jeune de 24 ans, qui travaille déjà depuis plusieurs années, et un jeune de 25 ans, qui exerce la même activité et perçoit le même salaire, n'ont pas les mêmes droits puisque le second bénéficie du rSa et non le premier.

Pour mettre fin à cette discrimination en fonction de l'âge, les jeunes de moins de 25 ans qui sont insérés dans la vie active (qui remplissent la condition d'avoir travaillé au moins deux ans sur une période de trois ans) auront droit au rSa dans les mêmes conditions que les plus de 25 ans :
- Concrètement les jeunes concernés auront droit au rSa complément de revenu tant qu'ils travailleront, sans discrimination par rapport aux plus de 25 ans. Si à la suite d'une perte d'emploi, ils ne travaillent plus, ils auront accès, après l'indemnisation chômage, au rSa « socle », avec la même logique de droits et devoirs que les plus de 25 ans.
- Les étudiants de moins de 25 ans dont l'activité professionnelle prévaut sur les études auront accès au rSa pour compléter leurs revenus du travail dans les mêmes conditions que les autres jeunes actifs. En revanche les étudiants de moins de 25 ans qui n'ont pas d'emploi n'auront pas accès au rSa (comme c'est le cas pour les étudiants de plus de 25 ans).

L'amendement du Gouvernement permettant le rSa jeunes actifs a été voté à l'assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. La mesure devrait entrer en vigueur entre juin et septembre 2010.

Elle devrait bénéficier à l'issue de sa montée en charge à environ 160 000 jeunes dont 120 000 en emploi, pour un coût annuel d'environ 250 millions d'euros. Une enveloppe de 250 Meuros sera dégagée en 2010 sur le FNSA (fonds national de solidarité active) pour mettre en oeuvre cette annonce.

Les chiffres-clés du rSa
. 422 euros /mois : c'est le montant moyen de rSa perçu par les bénéficiaires sans activité (rSa socle)
. 157 euros/mois : c'est le montant moyen de rSa perçu par les nouveaux bénéficiaires en complément de revenus (rSa activité)
. 1,26 millions : c'est le nombre de foyers ayant perçu du rSa socle au mois de septembre
. 370 000 foyers : c'est le nombre de foyers ayant perçu du rSa activité au mois de septembre
. 406 millions d'euros : c'est le montant global de rSa activité versé entre juin et septembre
. 1,1 % : c'est le taux de la taxe additionnelle sur les revenus de capital
. 4,1 millions : c'est le nombre de personnes qui ont réalisé un test d'éligibilité au rSa depuis le 2 avril 2009
. 30 000 : c'est le nombre de nouvelles demandes de rSa enregistrées chaque semaine par les CAF

Montant de rSa perçu
. Un célibataire sans enfant qui ne travaille pas et qui n'a pas d'autre ressource perçoit 400 euros de rSa
. Une femme isolée avec un enfant qui travaille à mi-temps au SMIC perçoit 525 euros de salaire et 469 euros de rSa
. Un couple avec 2 enfants dont seul un parent travaille à plein temps perçoit 1051 euros de salaire et 300 euros de rSa

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